国内外健康城市规划建设实践经验借鉴

发布时间:2021-05-17

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1 背景和意义

1.1研究背景

城市化的迅猛发展使大城市普遍存在各种“城市病”,给人类健康带来了严峻挑战,为了更好地解决城市环境问题和提高人们的健康水平,世界卫生组织(WHO)于1994年提出健康城市理念,并在全球范围内积极倡导相关项目计划。

2016年10月,我国发布了《“健康中国2030”规划纲要》。2017年,习近平总书记在十九大报告中将 “健康中国”定为国家发展战略,提出完善国民健康政策,为人民群众提供全方位全周期健康服务。

2019年9月,成都市成为国家生态环境和健康管理试点的第一个副省级城市,已编制《“健康成都2030”规划纲要》、《成都市环境与健康管理试点工作方案》,着力开展多层次、多类型的健康环境与健康管理试点工作,推动城市可持续发展。针对医疗健康服务,从2017年起,先后编制《成都市区域卫生规划》、《成都市医疗卫生资源布局规划(2017-2035)》、《成都市卫生计生“中优”行动计划》等,着力提升城市医疗服务水平,构建均衡协调、一体高效的15分钟健康服务圈。

1.2 研究意义

目前,我国的健康城市建设还处于起步阶段,其建设活动多局限在城市卫生管理部门,城市居民对健康城市理念的认知率低,健康城市建设缺乏系统性的理论指导和对策支持,更缺乏从城市宏观层面以及城市规划角度出发的建设对策研究。因此,有必要对国内外健康城市的规划建设实践经验进行系统梳理及分析,多角度、多层面探讨适合成都的健康城市建设途径和策略方法,以期对成都健康城市建设起到现实指导意义,推动成都健康城市建设有序发展。

健康城市的内涵及关注重点

2.1 健康城市的内涵

健康城市是健康社会、健康人群、健康环境有机结合的整体,是以人的健康发展为最终建设目标,通过城市建设的各种手段促进市民成为拥有健康体魄、积极心态和拥有健康行为的人群。健康城市建设不仅包含健康、医疗救助等公共卫生体系内容,也涵盖与市民健康息息相关的一般公共服务和城市环境系统,如养老、污染防治、城市游憩系统等内容。

2.2 健康城市的关注重点

健康城市建设受地方经济和社会发展水平、市民健康状况和健康需求、地方特色等要素影响,很难用统一的指标衡量。为协助各国建立可量化评估的健康城市指标,1996年世界卫生组织首次提出32个可量化的健康城市评价指标,重点关注卫生健康、公共医疗服务、环境、社会经济四个方面,形成了目前全球最具有指导建设权威性和实施建设普遍性的指标体系,成为各个国家建立自己健康指标的基础。

2018年,我国制定了适合我国国情的健康城市建设指标和评价体系。《全国健康城市评价指标体系(2018版)》重点关注健康环境、健康社会、健康服务、健康人群、健康文化5个方面,确立了20个二级指标和42个三级指标,是对世界卫生组织的指标的细化,突出了乡镇、老龄人口等我国城市发展中的重要要素,更加契合健康中国建设的要求和人民群众的健康需要,是世界卫生组织指标体系的深化和细化,更具可操作性。

目前,在全国健康城市评价指标体系的指导下,各省市相继制定了健康行动计划并提出因地制宜的健康城市指标体系。如在《“健康上海2030”规划纲要》中,重点关注健康服务体系、健康保障、健康环境、健康产业、居民健康等方面,提出考核指标共计40项,以督促上海实现可持续健康发展目标。在《“健康江苏2030”规划纲要》中,重点关注健康水平、健康生活、健康服务与保障、健康环境、健康产业5方面,确立了15项主要指标,相较于国家标准,增加了“农村无害化卫生户厕所普及率”、“医药产业总规模”两项指标,更具地方特色。

2.3 小结

通过对世界卫生组织健康城市评价指标体系、全国及各省市健康城市评价指标体系的研究,健康城市的关注重点可归纳为健康城市环境、健康服务设施、健康综合治理三方面。

国内外健康城市的规划应对

本文选取华盛顿、东京、北京、上海、三亚等城市作为研究对象,主要针对上述三方面进行经验借鉴。华盛顿在美国医疗协会和统计机构对全美前50个规模最大城市的定期健康评估中,连续两次夺冠;东京在英国BBC全球健康城市评选中,以公共交通设施完善、人均二氧化碳排放低的突出优势,位列世界前五名;北京在中国社科院城市发展与环境研究所发布的《健康城市生活蓝皮书》中,在健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理五大方面的健康指数连续多年位居全国第一;上海被世界卫生组织称为健康城市工作的全球样板城市;在中国社科院研究中心、兰州城市学院、华东师大、上海大学、社会科学出版社共同发布的《生态城市绿皮书:中国生态城市建设发展报告中》,三亚位列中国健康宜居型城市冠军。

3.1 健康城市的环境营造

筑牢城市生态安全格局,打造健康城市的外部大环境。三亚通过推进多个受损山体生态修复、山水林田湖草系统保护修复等重大工程,构建了生态廊道和生物多样性保护网络,提升了生态系统质量和稳定性。其次,三亚持续开展“绿化宝岛”行动,实施天然林保护、商品林提升工程;建立国家公园,加强对天然林、红树林、滨海湿地等重要自然资源的保护,筑牢三亚健康城市打造的生态基础。

通过大气污染防治、水质提升、精细化垃圾分类,全面提升健康城市基础环境。东京针对大气污染,编制《公害防治技术指导书》、《有害气体处理设置指导标准》等各类指南,以提高社会大气污染防治的技术能力。针对水环境提升,东京首先通过加强水环境立法和标准体系建设,为水污染防治提供坚实的制度基础,进而针对水资源的开发、利用和保护提出3R(减量化、再利用、再循环)理念,建设雨水渗透设施等,从而将污水资源化、提高水资源利用率,实现地下水涵养。在垃圾方面,东京主要将生活垃圾分为资源类、可燃类、不可燃类和大件垃圾4类进行回收,并针对各类垃圾,在全市23区均建立了分类垃圾处理场,以进行完善的垃圾后期处理工作。2015年东京生活垃圾焚烧处理比例高达75%,填埋仅3%,循环利用占20%,很大程度上减少了有害垃圾填埋对土壤和水环境的污染。

结合市民健身活动需求进行城市游憩系统规划,提升公共空间环境品质。华盛顿绿色空间游憩规划采用 “游憩机会序列”理念,以满足各地区居民平等享有接触自然的游憩权利,人均公园绿地建设费用高达398美元,建立了从分布广泛、可以频繁访问的人工绿地,如口袋公园、邻里公园等,到可以体验到更原始自然、满足更丰富或更特殊活动的国家公园、自然保护区等,形成连续公园序列。公园和休憩地面积达3400公顷,其中国家公园面积达3000公顷,占市区面积的20%,人均公园绿地超过40平方米。依据美国运动医学学会评鉴报告,95%的华盛顿居民从居住地点步行10分钟即可到达公园。

3.2 健康城市的设施完善

构建健康公共服务体系,通过信息化手段关注居民日常的健康服务和需求。北京市推进区域中医医疗中心、中医康复中心、区级中医类医院急救站点三级中医药医疗设施和市级中医医学中心、专科(专病)诊疗中心和会诊中心三级中医药治未病中心,促进中医药服务设施全覆盖,满足市民中医药治疗的日常需求。构建了完善的三级健身公共服务体系,目前北京市已建设篮球、网球、乒乓球、门球等专项活动场地2321片、社区体育健身俱乐部144个,为市民提供了多元便捷的健身场所。同时,北京高度重视卫生健康信息化建设,正积极推进以“物联网+医疗健康”为核心的便民惠民服务,整合线上线下卫生健康资源,通过健康APP等多种渠道,提供互联网健康管理、咨询等一体化电子健康服务,为居民建立动态电子健康档案。

高标准配置健康社区公共服务设施,建立老龄友好型社区。华盛顿以健康社区为健康城市建设的基本单元,社区建设不仅局限于公共卫生领域,还包括社区环境保护、规划建设和社区管理等多方面,创建了鼓励步行、公共交通、社会交往和具有社区感的健康社区规划模型。华盛顿健康社区的公共设施建设无论是类别丰富度还是服务覆盖率都远高于美国平均水平。东京针对高龄化国情配建老年友好型设施,提出“嵌入式社区养老”理念,增设小规模多功能型照护机构,构建集居住、医疗、照护、预防、生活援助为一体的区域综合照护体系,提供机构养老服务、居家养老服务、区域密集型服务、老年无障碍公寓、老年食堂等社区养老服务,确保老年人在社区享受全方位的健康服务。上海市推广“机构+养老”开放式养老服务模式,成立区属国有养老公司,与各社区一起合力推进养老机构建设,根据自身情况因地制宜灵活增设养老顾问、为老助餐、智慧诊所及微型日托等四大特色功能板块,丰富并完善了“十五分钟社区生活圈”。

构建健康散步道系统,加强轨道交通与城市功能的耦合度,提高绿色出行比例。东京将绿地系统与水系网络整合,结合公园、植被环境打造慢行步道,为居民健身活动提供更多样的选择,至2010年东京公园个数达7403处。同时将绿地系统与水系网络整合,打造公园散步道、花卉绿地散步道、下町风情散步道、滨水散步道等多类散步道系统,为居民健身活动提供更多样的活动选择。同时,东京以城市轨道交通为骨干,进行城市功能配置,在站点附近集聚商业办公、购物中心、餐饮中心、酒店、影剧院等丰富的城市服务功能,增加市民对轨道交通的依赖度,日常通勤的绿色交通出行分担率高达94%。

3.3 健康城市的综合治理

成立健康工作小组,形成政府主导、社会参与的健康城市管理机制。东京成立“健康城市市民会议”,负责制定和督促实施“健康促进心动计划”、组织健康知识和健康理念的宣传教育,开展健康城市建设的调查和评估,表彰促进工作开展良好的地区和个人,通过政策、立法等方式,发挥主导和引领作用,在促进服务规范化、法制化的同时,也逐步形成了政府、服务企业、NPO组织、社区组织、居民、志愿者乃至研究者等多元主体、多角度参与的局面,共同助推了健康城市的发展。

实行跨部门合作,创新智慧健康城市服务方式。华盛顿政府联合美国森林局、美国游憩与公园协会、地方公园署、医疗部门等共同建立了游憩地基础信息数据库,将城市1700余处游憩地共计45000多所设施都逐一统计记录,不仅可以提供游客查询游憩服务设施及周边气候、自然人文景观、游憩活动等信息,也提供医生查询适宜患者病情特点和身体状况的游憩地点,记录患者游憩活动情况。游憩数据库的建立增强了人们对于公园绿地健康功能认识,提高了公园健康服务的价值。上海市结合“上海健康云”惠民服务平台,开展智慧健康小屋建设,建成信息技术与医疗健康服务“医、防、养、康、护、药、保”一体化服务平台,实现了各级医疗卫生机构服务信息的互联互通互认。

广泛开展健康城市建设宣传活动,提高全民健康意识。北京由市宣传部牵头,市卫生局、市文化局、市广电局等协作,利用电视、广播、报纸、网络公众号等传播媒介,加强卫生知识与保健常识的宣传,通过组织大量有创意、有影响、有效应的宣传和整治活动,营造良好的舆论环境和健康单位活动。目前全市医疗卫生系统通过新媒体、健康大讲堂、市级健康科普专家巡讲等形式直接受众100万余人,间接受众超过1500万人,健康宣传取得了较好成效。上海市建立了覆盖全市健康素养和生活方式监测体系,打造权威的健康教育平台,以居民健康自我管理小组为单位开展健康传播活动,加强妇女、儿童、老年人、流动人口等重点人群的健康教育。

成都健康城市建设的规划对策

4.1 建立成都健康城市和健康社区评价标准

结合《全国健康城市评价指标体系》与成都公园城市建设指标体系,建立成都健康城市评价标准。针对成都市公园城市建设,在全国健康环境、健康社会、健康服务、健康人群和健康文化五大评估维度的基础上,增加 “人城境业”各方面细化健康指标,促进公园城市与健康城市的有效结合。指标体系建立后,对健康城市建设进行年度评估,纳入城市体检,明确来年健康城市发展方向。

健康社区层面,结合城乡社区发展治理的7大场景,建立健康社区评价标准,并完善相关体制机制,保障健康社区建设有效推进。针对城乡社区,建立包括服务、文化、生态环境、空间、产业、治理、智慧健康七大维度在内的健康社区评价标准(表4-1),并在成都市“36+N”城市体检指标体系中,纳入健康维度相关指标,推动健康城市建设。同时将健康社区评价标准中健康空间维度相关指标纳入法定规划,为健康社区营造提供有力保障。

表4-1 成都健康社区评价标准建议

4.1 衔接国土空间规划,完善编制体系

从顶层设计到实施规划全方位完善健康城市规划编制体系,明确健康城市发展重点。宏观上应结合《成都市国土空间总体规划》,编制《成都市健康城市发展规划》,对城市进行生态修复,构筑城市生态安全格局,锚固生态本底;中观应统筹现有城市绿地系统规划、天府绿道规划、成都市医疗卫生资源布局规划等专项规划,从健康活动、健康医疗、健康环境方面入手编制专项规划,为城市健康设施布局提供统一指导,促进绿色公服及基础设施的落实。行动层面应提出健康城市建设行动计划,细化近期建设重点,制定项目库,制定健康社区评价标准,明确项目建设的具体内容、服务范围、时间周期,并落实到每个责任部门,指导各部门分别开展工作。

将健康城市理念融入结合公园城市规划建设中,全方位提升城市环境品质。在城市健康活动场所方面,打造城市氧源森林、郊野公园、乡村公园等高质量游憩场所;在社区环境提升方面,编制《健康社区环境提升实施规划》,建设开放式社区公园,保障社区公园与城市街道空间一体化打造,从而达到绿化、美化、净化社区环境的目的,打造品质宜人的绿色家园。

4.3 完善设施配套,加强健康社区治理

完善社区健康体育、健康出行等配套设施建设和智慧化提升。在体育设施方面,紧抓大运会机遇,利用小游园、微绿地,社区广场等空间,增加AED等传感器设备,对居民健康活动进行动态监测。在健康出行设施方面,持续完善“轨道+公交+慢行”多网融合的绿色交通体系,在强化城市轨道交通站点与城市功能结合的同时,完善城市绿道体系建设,将街道一体化工作与天府绿道结合,使城市绿道深入社区,提升绿道系统的覆盖率和可达性。同时在绿道各级驿站设置AI智能互动终端,建设智慧绿道基础设、平台及应用,为市民提供路线制定、跑步社交等智慧服务。

依托社区健康平台,促进健康卫生服务设施精细化配置,创新设置满足实际需要的设施类型。建立社区健康智慧平台,提供线上健康咨询、社区医生预约、用药指导等服务,精准分析居民健康需求,形成社区全覆盖的居民健康数据库。同时依据健康智慧平台聚焦居民需求,精细化社区各类健康设施配置,从而完善成都市15分钟社区生活圈、公园城市建设导则等相关建设引导。在社区医疗卫生设施配置方面,建议细化日间照料中心的服务范围(表4-2),针对老龄人口较多的社区鼓励设置康养型卫生服务中心,在社区内提供保健咨询、按摩调理等健康疗养服务,以确保社区医疗卫生服务规范化、精细化。

表4-2 社区医疗卫生服务标准建议

形成跨领域合作机制,加强社区健康宣传和健康活动组织。突破公共卫生领域,降低健康社区社会团体和社区居民健康组织成立门槛,形成以政府为主导,社会组织和公众共同参与的跨领域的合作机制。同时积极推进社区体育指导员、社区营养师和基层体育骨干队伍建设,探索健康社区指导员队伍管理模式,组建社区健康自我管理小组,建立健康社区网站和公众号,以民众更能接受的方式,进行健康宣传、渗透健康理念。







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